איזונים בלמים ויסודות המשטר

מבחינה משטרית, מאבחן ההיסטוריון ד"ר שגיא ברמק כי ישראל בת-זמננו נמצאת במצב דומה לזה שבו מצאו עצמם האמריקאים בין הכרזת העצמאות ב-1776 לאימוץ החוקה ב-1789. לאחר ארבע מערכות בחירות בשנתיים, מחלחלת ההבנה שהבעיה היא לא רק בגלל פוליטיקאי או מפלגה – אלא אינהרנטית לצורת המשטר עצמה.

בעקבות "רוח החוקים" של מונטסקייה אנו נוהגים לחשוב במונחים של שלוש רשויות - רשות מחוקקת, מבצעת ושופטת, המופרדות, מאזנות ובולמות זו את זו. המטרה של הפרדת הרשויות היא מניעה של ריכוז יתר של כוח בידי רשות אחת, בדרך זו אמורה להישמר שני סוגים מובדלים של חירות: חירות הפרט וחירותהכלל.

המשבר המשטרי בישראל איננו קשור רק לחוסר היציבות הנוכחי. מאז סוף שנות התשעים נעשו מספר נסיונות לתקן את השיטה – בחירת ראש ממשלה בצורה ישירה, העלאת והורדת אחוז החסימה, ביטול הבחירות הישירות וחזרה לפתק הצבעה אחד. כולם נכשלו. המשבר עצמו לא נובע מקוניקטורה פוליטית מקרית, אלא מכך שהמערכת לא מצליחה לייצר יציבות פנימית בין היסודות היסודות הקבועים ליסודות המשתנים של המשטר.

יש להבחין בין שלוש בעיות מרכזיות:

הראשונה, קו התחום העקרוני לתיחום בין הרשויות. כידוע סימון קו הגבול המדויק לתיחום הפרדת הרשויות הוא נושא לויכוח עוד מראשית התקבלותה של התיאוריה. כך למשל בקרב האבות המייסדים של ארה"ב ג'יימס מידסון הפדלריסט טען למשמעות רכה של קו הגבול – שכן לדידו, החירות נפגעת רק כאשר רשות אחת לוקחת לעצמה את מלוא הסמכות מהאחרות, ואילו ויליאם פן, האנטי-פדרליסט, גרס כי הפירוש הנכון לתזה הפוליטית של מונטסקייה דורשת הפרדה חדה בין הרשויות. לכן התנגד בצורה נחרצת למעורבות של הממשלה בחקיקה.

בישראל, לכאורה המשטר הוא דמוקרטי-פרלמנטרי, כלומר הממשלה צומחת מתוך הפרלמנט וזקוקה לאמונו על מנת לכהן. אולם ברגע כינונה הממשלה שולטת דה-פקטו ברשות המחוקקת. לכן הרשות המחוקקת חלשה באופן יחסי מול הממשלה. זאת ועוד, כל פעולות הרשות המבצעת וכן כל פעולות הרשות המחוקקת, נתונים לביקורת עמוקה, רציפה, ואינטנסיבית של הרשות השופטת. הבסיס המשטרי להפרדת הרשויות בישראל רך במיוחד. בגלל מבנה הכוח, בחסות עליית הערכים וירידת הפורמליזם, חלה עליה דרמטית וחסרת פרופרציות בכוחה של הרשות השופטת, וכן נוצרה תלות וחולשה חסרת תקדים של הרשויות האחרות בפניה. כך, במקום שלוש רשויות שוות בכוחן, המאזנות ובולמות זו את זה, נוצר מצב שבו הרשות השופטת חזקה לעין שיעור מהרשות המבצעת, וזו לעין שיעור מהרשות המחוקקת.

הבעיה השניה,נובעת לא מקו התיחום המעורער בין הרשויות אלאממערכת היחסים שבין חירות הפרט לחירות הכלל כפי שהיא מפורשת ע"י הרשות השופטת. באופן פרדוקסלי, הצדקתה של הרשות השופטת להתעצמותה נבע מהצורך לביזור העוצמה השלטונית ושמירה על החירות הפרטית. אולם ברבות השנים, כאשר הצליחה לרתום עוד מנגנונים משטרים שהעניקו לה סמכויות וכוח רבות לעין שיעור, היסוד הסטטי והאריסטוקרטי ביותר מבין שלוש הרשויות, איבד את הביקורת העצמית, תוך שהוא נאטם לביקורת החיצונית. הכוח האבסוליטי השחית, האיזון נעלם, והריבון, הוא העם, איבד את החירות הכללית שלו, עת האזרחים נהפכים דה-פקטו לנתינים. זאת משום שכאשר בית המשפט רומס את המנגנונים הייצוגים של הדמוקרטיה, הוא הופך את האדם מאזרח חופשי ופעיל לנתין המנוע מעיצוב גורלו. במילים אחרות, אמנם אנו יכולים להצביע בקלפי, אבל ההחלטות אינם מתקבלות עוד בכנסת. נהוג לומר שהסכנה בדמוקרטיה היא עריצות הרוב. אבל כפי שהצביע על כך ד"ר גדי טאוב, בישראל בית המשפט הצליח לשכנע את עצמו כי "התפקיד העיקרי היא שלו היא להציל את הדמוקרטיה מן הדמוס – כלומר מן העם."כך, הסכנה ממנה התריע מונטסקייה קרמה עור וגידים.

הבעיה הראשונה – חוסר האיזון בין הרשויות, והבעיה השניה – היחס של מערכת המשפט כלפי רעיון ריבונות העם, באים לידי ביטוי לא רק כאלמנטים תיאורטים בתורת המדינה, אלא נוגעים מינה וביה לחוסר היציבות הפוליטי הנוכחי. בכנסת ה-19 אושר "חוק השוויון בנטל" של יש עתיד. הכנסת ה-20 ערכה שורת תיקונים לחוק כך שהוא ייצג יותר את האינטרסים של המפלגות החרדיות. בית המשפט קבע כי הסדר הגיוס אינו חוקי ודינו להתבטל. בית המשפט העניק למדינה שנה לגבש חוק חדש, אחרת תחול חובת גיוס על כל חרדי בן 18. הפתרונות השונים שניסו לקדם השותפים הקולאיציוניים עלו בתהו, ולבסוף הוקמה ועדה מקצועית צבאית שתפקידה היתה להכין מתווה גיוס. הועדה הצבאית הציעה לקדם חוק, שהיה מקובל ברובו הן על החרדים מצד אחד, והן על ליברמן ולפיד מהצד השני. חודשיים לפני הדד-ליין של בג"ץ, בעקבות ההסכמות בג"ץ אישר לממשלה לדחות את יישום החוק במספר חודשים. ואז שוב במספר שבועות. אבל סבלנות השופטים החלה לפקוע. כך, למרות הפערים המזעריים בין הצדדים בלחץ השופטים, ומתוך הבנה שאין אפשרות לקבל דחייה נוספת מבג"ץ הממשלה התפרקה. הפועל היוצא של האקטיביזם הבג"צי והזלזול בנציגי הריבון, הביא לא רק לביטול חוק, אלא גם לנפילת ממשלה. הדינמיקה הזו איננה מפתיעה, משום שהחלטות הרשות השופטת מטבען נותנות להיות נחרצות: אשם או זכאי. זאת לעומת המשא-ומתן הפוליטי המאופיין בחיפוש אחר שביל זהב הנושא בחובו פשרות, הסכמות וויתורים הדדים. הרשות השופטת, בשם עקרונות מופשטים, סרבה לקבל את הפשרה הפוליטית. מכיוון שהכוח של הרשות השופטת גדול יותר מזו של המחוקקת, התוצאה היחידה האפשרית היתה התפרקות של הכנסת, ופנייה לבחירות. אינני טוען שהמניעים האישיים אינם חלק ממערך השיקולים שבגינם אנו נדרשים לשוב לקלפיות אחת למספר חודשים, אולם אני מבקש להצביע על התפקיד הקריטי של הרשות השופטת בפרט, ושל האיזון בין הרשויות בכלל, שבגינו פנינו לדרך ללא מוצא זו.

הבעיה השלישית,קשורה לתלות של הרשות המחוקקת ברשות המבצעת. ללא קשר לשאלת התערבות הרשות המחוקקת בחקיקת הכנסת, חוקי היסוד זוכים ע"י הרשות המבצעת ליחס אינסטרומנטלי מזלזל שתכליתו לשרת את הצרכים הפוליטיים הצרים של בעלי העניין. לא רק שהרשות השופטת מבטלת חקיקה בצורה גסה, גם הרשות המבצעת מצטרפת לחגיגהומרשה לעצמה לעוות את החוקי היסוד כך שיתאימו לצרכיה המשתנים. צריך לפתע ראש ממשלה חליפי, לבטל את הגבלת השרים, ולהמציא תפקידי שרים מוזרים? אין בעיה משנים את חוק יסוד הממשלה. יש בעיה עם אורך כינון הכנסת? אין בעיה משנים את חוק יסוד הכנסת. וכן הלאה. רק רשות מחוקקת שנתונה לגחמות הרשות המבצעת, מסוגלת לשנות את חוקי היסוד בצורה פראית שכזו.

הפתרון למשבר עמוק זה אינו פשוט, משום שהוא דורש שינויים מבניים, הכוללים בראש ובראשונה מהרשות השופטת לצמצם את כוחנותה כלפי הרשות המבצעת והחוקקת, ומהרשות המבצעת לצמצם את כוחנותה כלפי הרשות המחוקקת. אנו זקוקים להפרדה חדה יותר בין הרשויות מזו הקיימת כיום, הקרובה יותר לתפיסתיו של ויליאם פן, שורה של צעדים יכולים לסייע בכך: החל מכך שהכנסת תבחר רק את ראש הממשלה, והשרים ימנו בצורה מקצועית ע"י ראש הממשלה ולא מתוך הכנסת, או לחלופין יתפטרו מהכנסת, דרך חוק יסודות השפיטה שיאסור על בית המשפט לבטל חקיקה ויגביל את הביקורת השיפוטית רק לפעולות הרשות המבצעת. דרך הפרדת תפקידי היועץ המשפטי לממשלה, ועד לשימוע פומבי לשופטים שיבחרו ע"י הרשות המחוקקת. המתודה עצמה פחות חשובה. אבל העיקרון שיוביל ליציבות משטרית ארוכת טווח ובריאה היא ע"י חזרה לעקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית מבית המדרש של מונטסקייה: ריבונות העם, הפרדת רשויות, ואיזונים ובלמים.