רגע פרלמנטרי מכונן - כיצד יוצאים מהמשבר המשטרי

הרפורמה המשפטית תפסה אותי בשנת מחקר בחו"ל. לפעמים המרחק מעניק פרספקטיבה שונה. במשך שנים, ראיתי בעצמי תלמיד של פרופ' רות גביזון, וביקרתי בצורה נוקבת את מערכת המשפט. לפיכך, שורת התיקונים שהציע שר המשפטים יריב לוין התקבלה אצלי בתחילה כמים קרים לנפש עייפה.

ברם, כאשר התחלתי לקרוא את הפרטים של הרפורמה נחלתי מפח נפש. הרפורמה של לוין מעניקה יותר כוח למערכת המשפט ממה שהיה לה לפני המהפכה המשפטית של 1995. אני יודע שזה נשמע מופרך לחלק מהקוראים, אבל הרפורמה שהוצעה לא הייתה מעמיקה מספיק. אמנם ברפורמה המוצעת הוצגו שורה של תיקונים חשובים, אבל הייתה בה התעלמות מוחלטת מבעיות עקרוניות חמורות, כגון ניגוד העניינים המובנה של השופטים בוועדה לבחירת שופטים. זאת ועוד, הדרך שבה הממשלה ניסתה להעביר את הרפורמה הייתה שלומיאלית למדי. אחרי מושב שלם, טרם הועבר אפילו חוק אחד מהרפורמה המוצעת.

המטמורפוזה של המחאה

הרפורמה המרוסנת למדי (לדעתי) עוררה התנגדות עזה בקרב חלקים נרחבים בציבור. למרות שרוב הטיעונים שהועלו נגד הרפורמה במהלך החודשים האחרונים, אינם משכנעים במיוחד מבחינת המשפט המשווה, הם קנו אחיזה בקרב רבים בציבור שלא טרחו להתעמק בפרטיה. כך, למשל, כאשר ד"ר שקמה ברסלר – אחת ממובילות

המאבק נגד הרפורמה – נשאלה אם קראה את הצעת החוק לגבי הוועדה לבחירת שופטים, תשובתה הייתה "נראה לך שיש לי זמן?". ברסלר הסבירה כי למרות שלא טרחה לקרוא את הצעת החוק (הלא ארוכה במיוחד) היא מבינה כי מה שיריב לוין מתכנן זה "דיקטטורה במקום דמוקרטיה". איך זה יכול להיות, שאלתי את עצמי. מה בין רפורמה רכה במערכת המשפט לבין דיקטטורה? איך אפשר להתייחס לטענה כזו ברצינות?

למרות שהמסגור הצעקני של הפיכה משטרית ודיקטטורה הוא בגדר "טיעון חלש – צריך להגביר את הקול", אין חולק שהגברת הקול עבדה. הרפורמה העניקה לשמאל משהו שחיפש אחריו במשך הרבה זמן – תוכן מגבש. זה כבר לא תוכן חלול כמו "רק-לא-ביבי", אלא תוכן אידיאולוגי של ממש – להציל את הד-מ-ו-ק-ר-ט-י-ה. עבור השמאל המתנגד לרפורמה, נתפסת הדמוקרטיה לא רק כשיטת משטר אלא כסמל למערכת הערכים של "ישראל היפה" (לכן השמאל לא היסס לאמץ את דגל ישראל כסמל המחאה). במילים אחרות, ברסלר וחבריה כבר לא מפגינים רק נגד סעיף כזה או אחר הרפורמה. עתה הם יוצאים לרחובות כדי להיאבק על הדרך שבה הם תופסים את העבר ועל הדרך שבה הם מבקשים לדמיין את העתיד.

המשמעות הנוכחית של המחאה והמוכנות של השמאל לנקוט באמצעים חסרי תקדים במסגרתה נובעים מהמטמורפוזה שעברה ההתנגדות לרפורמה: מה שהתחיל כדיון הטכני על מספר נציגי הקואליציה בוועדה לבחירת שופטים ועל היקף עילת הסבירות השתנה לדיון סימבולי על הסיפור הלאומי שלנו. זהו וקטור של אסקלציה שמזין את עצמו ושמביא לחידוד מתחים בחברה הישראלית, חידוד שעשוי להגיע לכדי קרע של ממש. מדובר במשבר חברתי עמוק, שכן בעוד שאפשר לייצר הסכמות בין אנשי ימין ושמאל על שינויים במערכת המשפט, לא ניתן להגיע להסכמה על פרשנות של המציאות בין מייצגי סיפורה-של-שפחה לבין מייצגי בת-של-מלך.

לא "רגע חוקתי" כי אם "רגע פרלמנטרי"

מחנה הימין יכול לנצח – יש לו 64 חברי כנסת והוא יכול להעביר את הרפורמה המשפטית על אפה וחמתה של המחאה החברתית. מחנה השמאל יכול לנצח – יש לו את האליטות והוא יכול לקרוע את החברה הישראלית לגזרים כדי לסכל את הרפורמה המשפטית. השאלה ששני הצדדים צריכים לשאול את עצמם היא האם אנחנו רוצים להיות צודקים, ולנסות לנצח אחד את השני, או לחפש מודל של פשרה. האם נוכל להישאר חלוקים בדעות, אך לא בלבבות? לדאבוני, אם אחד הצדדים ינצח, הלבבות ייפרדו. וזה מחיר כבד מדי. מחיר שאיננו יכולים להרשות לעצמנו לשלם.

בהינתן שרובנו רוצים להמשיך את השותפות במיזם הישראלי למרות אי-ההסכמות בין השבטים השונים, עולה שאלה נוספת: איזה מנגנונים משטריים של קבלת החלטות אנו רוצים?

יש הטוענים כי המשבר הנוכחי יוצר "רגע חוקתי" אותו צריך לנצל כדי לכונן חוקה. לדעתי זה רעיון גרוע. לרוסיה, טורקיה, פולין והונגריה יש חוקה. יש שיאמרו שאלו חוקות טובות על הנייר, אבל ברי שחוקות אלו לא הועילו במיוחד לשגשוג הדמוקרטיה במדינות המדוברות. חוקה דמוקרטית מוצלחת היא פונקציה של הסכמה תרבותית-חברתית יסודית בנוגע לסיפור הקולקטיבי. והסכמה בנוגע לסיפור הקולקטיבי היא בדיוק מה שחסר לנו.

לפיכך, צריך לנסות ולגבש מנגנון משטרי חדש של קבלת החלטות שיהיה מקובל על שני הצדדים אך שלא ידרוש כינון חוקה פורמלית. ההצעה שאציג להלן רחוקה משלמות ולמעשה אינה מייצגת את "הצדק" כפי שאני מבין אותו. אולם, הצעה זו מתווה נתיב שיענה על רוב הצרכים של רוב האזרחים.

בבסיס ההצעה להלן עומדת ההנחה שאי אפשר לטפל בבעיות של הרשות השופטת בלי לתת את הדעת למקומן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בשיטת המשטר שלנו. אני מבקש לשרטט מנגנון שמצד אחד ימנע את עריצות הרוב היכולה לבוא לידי ביטוי דרך מנגנוני השליטה של הממשלה בכנסת, ומצד שני ימנע עריצות המיעוט הבאה לידי ביטוי באמצעות מנגנונים גדלים והולכים של ביקורת שיפוטית מרחיקה לכת על הרשות המבצעת ועל הרשות המחוקקת.

מה שאני מציע הוא לא "רגע חוקתי" כי אם "רגע פרלמנטרי". שיטת המשטר הישראלית נוצרה בהשפעת שיטת המשטר הבריטית. במקום לחפש מודלים אחרים שאינם הולמים את ההיסטוריה המשטרית שלנו, עלינו לחזור לעקרונות היסוד של השיטה ולחזק את המנגנונים הבסיסיים של דמוקרטיה פרלמנטרית שנעדרת חוקה פורמלית: ראשית, צריך לחזור ולקבוע שיצירת הנורמה העליונה היא מלאכתה של הכנסת ולא של שום רשות אחרת; שנית, הריבונות של העם זורמת דרך הכנסת לרשויות האחרות – הכנסת מחוקקת חוקים, הממשלה ובתי המשפט כפופים לחוקי הכנסת ונתונים לביקורתה.

רפורמת שלוש הרשויות

הבעיה המרכזית של הכנסת היא שנכון להיום רוב הנציגים הנבחרים לא תלויים בציבור שבחר בהם אלא בראש המפלגה (יש עתיד, המחנה הממלכתי, ישראל ביתנו) או במועצה מסדרת (ש"ס, יהדות התורה) או בפריימריז של כמה עשרות אלפי חברים (הליכוד, הציונות הדתית, העבודה, מרצ). בשום שלב לא נדרשים הנציגים לתת דין וחשבון לציבור הבוחרים. הדרך להגברת הייצוגיות של חברי הכנסת וליצירת מחויבות לבוחר היא באמצעות פריימריז פתוחים ביום הבחירות (אפשר לשלב בכך גם מרכיב אזורי). כל רשימה תעמיד בנוסף ליושב ראש המפלגה עוד 119 מועמדים מטעמה (הרשימות תקבענה לעצמן באיזו דרך לבחור את המועמדים לרשימה). לאחר ההצבעה הכללית לרשימה, יוכל כל מצביע לסמן מספר מוגדר של מועמדים שהוא בוחר לכנסת. כך, למשל, פלוני יוכל להצביע "הליכוד בראשות נתניהו" בפתק כללי, ולבחור עד עשרה מועמדים בפתק פתוח. אחרי שייקבע מה מספר המנדטים שקיבלה כל רשימה בבחירות, ייכנסו לכנסת אותם המועמדים שקיבלו את מספר הקולות הגבוה ביותר.

כוחה של הרשות המחוקקת יחוזק ועצמאותה אל מול שתי הרשויות האחרות תורחב. הכנסת תופרד באופן מבני מהממשלה. כלומר, במקום החוק הנורבגי המשתנה חדשות לבקרים, ייקבע ככלל משטרי שחברי כנסת אינם יכולים לכהן בממשלה. בנוסף, יחוזק כוחה של הכנסת כמנגנון ביקורת על הרשות המבצעת והרשות השופטת. הזימון לוועדות הכנסת יהפוך למחייב, וסירוב להתייצב בפניהן או סירוב לשתף עימן פעולה, יישא סנקציה דומה לזו המקובלת ביחס לסירוב להתייצב בפני בית המשפט. כמו כן, יוקם גוף פיקוח על הפרקליטות שיהיה כפוף לוועדת ביקורת המדינה.

הרשות המבצעת תמשיך להיות כפופה לחוקי הכנסת ונתונה לביקורת שיפוטית בסוגיות של משפט מנהלי. חברי הממשלה ימונו על ידי ראש הממשלה (כאמור, לא מקרב חברי הכנסת). הממשלה תוכל למנות את היועץ המשפטי לממשלה ולהחליף אותו כרצונה. תפקיד התובע הכללי יופרד מתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. התובע הכללי יהיה כפוף לשר המשפטים אבל פתיחה בחקירה והגשת כתב אישום נגד חבר ממשלה תדרוש אישור של יושב ראש הכנסת. פתיחה בחקירה והגשת כתב אישום נגד יושב ראש הכנסת תדרוש אישור של נשיא בית המשפט העליון. חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה לא תחייב את הממשלה.

הרשות השופטת תהיה כפופה לחוקי הכנסת. התפקיד של בג"ץ יוגבל להעברת ביקורת שיפוטית על הרשות המנהלית (כלומר, הרשות המבצעת). עילת הסבירות לא תשונה, אך הביקורת השיפוטית על הרשות המנהלית תוכפף לדרישת עמידה לבעלי עניין ישיר. בית המשפט העליון לא יוכל לבטל חוקים, מה שייתר את הצורך בפסקת התגברות, אך הוא יוכל להחזיר חוק לכנסת לדיון והצבעה רביעית וסופית. כך, לכנסת, כנציגת הריבון, תישמר זכות המילה האחרונה.

הרשות השופטת תישאר מעורבת בבחירת חבריה, והועדה לבחירת שופטים לא תשתנה, מלבד החלפת נציגי לשכת עורכי הדין בנציגי ציבור אותם יבחר נשיא המדינה על פי שיקול דעתו. על מנת לחזק את עצמאות הרשות השופטת, ייבחרו שופטי בית המשפט העליון לכהונה לכל החיים.

הרפורמה הזו תביא לחיזוק ניכר בכוחה של הכנסת – נציגת העם הריבון, תוך שמירה על עצמאות הרשות השופטת ושיפור האיזונים והבלמים בין שלוש הרשויות.

רצוי שכל רכיבי הרפורמה יקובצו יחד למעין "חוק הסדרים", היינו עסקת חבילה חקיקתית כוללת. את חוקי הרפורמה יש לחוקק יחד בכנסת הזו, אך לקבוע כי הם ייכנסו לתוקף החל מהכנסת הבאה. לחלופין, אם מגיעים להסכמה על המסגרת, אפשר לקבוע חקיקה בשתי פעימות, כאשר הפעימה הראשונה תיכנס לתוקף באופן מיידי, והפעימה השנייה תיכנס לתוקף החל מהכנסת הבאה.

היות שסוגיות הקשורות במתח בין הציבור החילוני לציבור החרדי, עומדות עתה במוקד המחאה כנגד הרפורמה, רצוי להוסיף לרפורמת שלוש הרשויות מרכיבים נוספים שישככו מתח זה.

ראשית, יש להעביר כמה שיותר סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי, כך שכל קהילה תוכל לקבוע את צביונה לעצמה (לרבות תחבורה ציבורית מקומית בשבת). הממשלה תעניק עצמאות פיסקלית לרשויות המקומיות, קרי שכל רשות תוכל לקבוע מדיניות עצמאית ביחס למיסוי המקומי כגון ארנונה למגורים וארנונה לעסקים. בנוסף, הרשויות המקומיות תהיינה אוטונומיות בקביעת מדיניות מקומית בענייני חינוך, שיטור, תחבורה, רווחה, צביון דתי וכיוצא באלו. העברת הסמכויות מהממשלה לרשויות המקומיות תיעשה בהדרגה ותוסדר בחקיקה של הכנסת.

שנית, החרדים יקבלו פטור מלא משירות בצה"ל, ובמקביל תבוטלנה הקצבאות ללומדי תורה, מלבד 500 חרדים שיעשו זאת במסגרת שירות לאומי. הפטור משירות צבאי יאפשר לתלמידי הישיבות ולאברכים לצאת לעבוד מגיל 18. כך, יוכלו החרדים לשמור על אורח חייהם, אך לא יעשו זאת על חשבון ציבור חילוני שאינו מעוניין לממן ישיבות וכוללים.

המשבר הנוכחי יצר הזדמנות יוצאת דופן ליצירת הסכמות יסודיות בין הקבוצות השונות המרכיבות את החברה הישראלית – הסכמות שלא תושגנה באמצעות חוקה פורמלית אלא דרך הסדרת כללי המשחק המשטריים ועיצוב מחדש של החיים המשותפים. אם המתדיינים בבית הנשיא יצליחו להתעלות מעל האינטרסים המפלגתיים והאישיים הצרים ואם יחליטו לפעול למען הטווח הארוך, יהיה בכוחם להציע לחברה הישראלית רגע משטרי וחברתי מכונן. יש לקוות שלא נפספס את ההזדמנות הזו ושנצליח להוציא מתוק מעז.